Richting is nog geen route

Een raad stelt een visie vast, er verschijnt een bericht op LinkedIn en de felicitaties stromen binnen. En terecht, want aan zo'n visie gaat maanden werk vooraf: uren overleg, sessies met belanghebbenden, teksten die net zo lang herschreven worden tot iedereen zich erin kan vinden. Dat soort momenten ken je vast, of het nu om een visie op de openbare ruimte gaat, een warmtevisie of een ander transitievraagstuk.

Wanneer het besluit er eindelijk ligt, voelt dat als een belangrijke stap. En dat is het ook, want een visie geeft richting en biedt woorden om over een gezamenlijke toekomst te praten. Alleen is richting nog geen route, en is een plan op papier nog geen uitvoering, hoezeer het moment van vaststelling ook aanvoelt als een afronding. Het echte werk begint daarna namelijk pas.

En dus keren mensen terug naar de waan van de dag, dient de volgende beleidsronde zich aan en zakt de energie langzaam weg. Totdat er op een gegeven moment toch vragen opduiken: wie gaat hier nu iets mee doen, wat betekent dit voor het eigen werk, wanneer moet er gestart worden. Juist op dat moment wordt duidelijk dat het besluit nog geen beweging is.

Vijf dingen die missen

Als je inzoomt op hoe visies worden opgesteld, zie ik vijf dingen ontbreken.

Handelingsperspectief. Visies beschrijven wat we willen, niet hoe dat zich vertaalt naar gedrag. Een zin als "we zetten in op een toekomstbestendige stad" zegt niets over wie wat gaat doen. Beleidsmakers en medewerkers moeten die vertaling zelf maken, en iedereen doet dat op zijn eigen manier. Dat leidt tot verwarring.

Samenhang. Nieuwe visies sluiten niet altijd aan op eerder opgestelde visies of lopende initiatieven. Sectoren hebben hun eigen visies, en pas veel later wordt duidelijk dat die elkaar in de weg zitten in plaats van versterken. Een visie voor duurzame mobiliteit en een visie voor woningbouw kunnen dan ongemerkt tegenstrijdige keuzes bevatten, zonder dat iemand dat vooraf heeft gezien.

Eigenaarschap. Een visie benoemt zelden wie waarop aangesproken kan worden. "We doen dit samen met partners" klinkt verbindend, maar betekent in de praktijk dat niemand weet wie de eerste stap zet.

Uitvoerbaarheid. Randvoorwaarden zoals capaciteit, bevoegdheden en middelen zijn vaak niet in beeld. Pas maanden later blijkt dat het mandaat ontbreekt om beslissingen te nemen, of dat het budget in een ander programma zit.

Proces na besluitvorming. Er is geen beeld van hoe je van papier naar praktijk komt. Wie bereidt de vervolgstappen voor? Hoe borg je voortgang? Waar landen besluiten? In de praktijk betekent dit vaak dat iedereen ervan uitgaat dat een ander de vervolgstap zet, totdat blijkt dat niemand dat gedaan heeft. Zonder antwoord op die vragen valt er vrijwel gegarandeerd een gat richting uitvoering.

Een visie voor de openbare ruimte die aangeeft dat er meer ruimte moet komen voor ontmoeting en vergroening, formuleert daarmee een mooi uitgangspunt. Maar wie dat oppakt, hoe het zich verhoudt tot andere plannen in hetzelfde gebied, en welke middelen en bevoegdheden ervoor nodig zijn, blijft vaak onbenoemd. Precies de punten die hierboven ontbreken, blijken in de praktijk ook de plekken te zijn waar de uitvoering vastloopt.

Waarom dit gebeurt

Het is niet vreemd dat een visie deze dingen mist. Een visie is per definitie een compromis. Hij moet politiek breed gedragen zijn, communicatief helder en inhoudelijk verdedigbaar. Dat dwingt tot abstracte taal. Abstractie voorkomt discussie op het moment van besluitvorming, maar verplaatst die discussie naar de vertaalslag die daarna nog moet volgen.

Daar komt bij dat er vaak een scheiding is tussen beleid en uitvoering. Wie beleid schrijft, zit meestal niet aan tafel bij de uitvoering. Wie uitvoert, zat meestal niet aan tafel bij het opstellen. Er is geen vanzelfsprekende brug tussen die twee werelden.

En dan is er nog iets psychologisch. Zodra er een vastgesteld document ligt, daalt er rust neer. Mensen hebben het gevoel dat de richting duidelijk is en dat er iets af is. Dat gevoel van afronding is prettig, maar misleidend: dit stukje is af, maar het werk is nog lang niet klaar. Eigenlijk begint het pas.

Een voorbeeld uit de praktijk

Dit patroon speelt bij allerlei transitieopgaven. Denk aan de samenwerking tussen gemeenten en netbeheerders rond netcongestie. Uit een informatieblad van het Planbureau voor de Leefomgeving over netverzwaring en netcongestie, en uit signalen van netbeheerders en woningcorporaties, blijkt dat plannen voor woningbouw, warmtenetten en laadinfrastructuur regelmatig vertraging oplopen doordat de vertaling tussen visie en uitvoering ontbreekt.

Gemeenten formuleren ambities als energieneutraal in 2040, willen de woningbouw versnellen en zetten in op duurzame mobiliteit. Dat vraagt meer elektriciteit en meer aansluitingen, en dus vaak ook meer kabels en transformatorstations, waar ruimte voor nodig is. Netbeheerders moeten dat vervolgens mogelijk maken in de ondergrond, maar de visie bevat vaak geen keuze over waar die ruimte vandaan komt, of over volgorde en capaciteit. Het gevolg: projecten lopen vast op ontbrekende aansluitcapaciteit of op planningsconflicten tussen gemeente en netbeheerder.

Hetzelfde speelt bij de warmtetransitie, bij mobiliteit of bij de omgang met water: een visie vaststellen is makkelijker dan de vertaalslag maken naar wie wat wanneer doet.

Hoe die vertaalslag er in de praktijk uitziet, en welke drie valkuilen daarbij op de loer liggen, deel ik in het volgende artikel.